인구 50만 이상 도시의 특례시를 행안부장관이 지정?

행안부가 발의한 지방자치법개정안에 포함된 특례시 지정문제로 도와 대도시, 대도시와 중소도시, 수도권과 비수도권이 첨예하게 대립하고 있다. / 사진=머니S DB

행안부가 발의한 지방자치법개정안에 포함된 특례시 지정문제로 도와 대도시, 대도시와 중소도시, 수도권과 비수도권이 첨예하게 대립하고 있다. 인구 50만 이상과 100만 이상의 대도시에 행정, 재정, 감독상의 특례를 인정한다는 것이다. 사무에 대해서는 이미 1988년에 50만 이상의 대도시에 대한 특례조항을 도입했다. 또한 현행 지방자치법 제175조에 50만 이상의 대도시 특례를 두고 있다. '특례시'를 두고 지역 간 반목과 대립 확산이 우려되고 있다.

이런 가운데 특례 대상 시·군·구를 행안부 장관이 지정하는 법안에 대한 논의가 감지되어 논란이 예상되고 있다. 특례시 기준은 지방자치와 관련된 본질적 사항으로 법률로 정할 사항이지만, 특례 대상 시·군·구를 행안부 장관이 지정토록하게 된다면 위헌소지와 함께 자치분권에도 역행된다는 것.
지난 17일 행안부 조정안을 논의하기 위한 행안위의 비공개 회동이 열렸다. 서영교 의원이 위원장으로 한병도 간사, 홍영표(참좋은지방정부위원회) 위원장이 참석했다. 비공개 회동 이후, 행안위 제1법안심사소위에서 논의될 특례시 안건은 당초 18일 개최될 예정이었으나 오는 30일로 연기된 것으로 알려졌다. 

행안부 홍영표 의원이 새롭게 제시한 특례시-특례군 쟁점 통합조정안 조항은 ▲100만 이상 인구를 가진 시는 특례시로 우선 인정 ▲실질적인 행정수요, 균형발전·지방소멸위기 등을 고려하여 특례를 두는 시군구는 대통령령이 정하는 기준·절차에 따라 행정안전부장관이 지정(50만 이상 기준은 폐지)와 ▲지방자치단체 상호간 재원 손상 불가 ▲광역지자체의 기초지자체 도시기본계획 승인 권한 미침해 등을 부칙으로 뒀지만, 야기될 수 있는 문제점은 여전히 존재할 수 밖에 없어 보인다.

헌법 제118조 제2항에서 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하도록 규정하고 있다. ▲제1항에서 특례를 받는 도시의 인구 기준을 인구 50만 이상으로 명시하고 있으며, 특례 대상도 관계 법률로 정하도록 하고 있다. ▲제2항에서는 추가 특례 대상은 관계법률로 정하도록 규정하면서도, 중요한 특례 대상 시·군·구 인정기준은 대통령령으로 전부 위임한다고 밝히고 있다. 제1항의 특례는 객관적인 기준인 인구수에 따라 적용여부가 결정되나, 제2항 제2호의 특례는 행안부장관이 지정하여 법적 불안정성이 존재하기 때문이다.


행정 전문가는 법률로 명시해야 할 사항을 행안부 장관이 정하게 한다면 추후 지역간 반목과 대립 확산에 대한 우려를 지적했다. 즉 지방소멸위기 등 정치적 이유를 들어 특례 대상 시·군·구의 난립이 우려, 중앙정부의 기초지자체 통제수단 활용가능하다는 것으로 특례시, 특례 대상 시·군·구 지정 시 인근지역에 행정·재정적 영향을 끼치기 때문에 해당 광역 자치단체장의 동의를 필수 반영하는 규정 마련 필요가 있다는 것이다.

또 지방정부간 위화감을 조성하는 차별적 '특례시' 명칭 그대로 사용함으로써 지방정부간의 위화감 조성 우려도 나오고 있다. 

광역 지자체 한 관계자는 "광역 자치단체 재원이전으로 인한 非특례 지역의 재원감소 우려되고 있다. ‘부칙 등 단서조항으로 지방자치단체 상호간 재원 손상 불가’ 라고 명시 한다고 하나, ‘지방자치단체’의 범위에 대한 명확한 정의가 없다"라며 "'지방자치단체'의 범위에는 광역 자치단체도 포함시켜 非특례 대상 시군구에 지원되야 할 광역 자치단체의 재원이 특례시 및 특례대상 시군구로 가지 않도록 해야한다"고 지적했다.

지방소멸위기 지자체는 통상 사무이양보다 자주재원 증대를 희망하나 새로 논의되고 있는 조정안은 재정이양분을 사무이양에 따른 재원보전으로 한정하고 있어 재정증대에는 효과 없다는 지적이 나온다. 행안부는 부칙 등 단서조항으로 지방자치단체 상호간 재원 손상 불가 명시돼 있기 때문이다. 

100만 이상 특례시는 인구집적 효과로 인한 부동산 가격상승 등으로 재산세, 지방소득세에서 인구 대비 세수가 높고 이는 다시 인구증가로 이어지는 선순환 효과가 있지만 소멸위기지역들은 반대급부로서 인구감소-일자리감소-부동산 가격하락의 악순환으로 만성 세수부족 문제 겪을 것으로 전망된다.


2010년 지방소비세 도입에 따른 '지역상생발전기금' 신설처럼 특례 대상 시·군·구의 안정적인 재정운영을 위해서 지역상생발전기금과 유사하게 국가가 안정적으로 재원을 공급하는 기금 필요성도 지적되고 있다

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"특례시 기준은 지방자치와 관련된 본질적 사항으로 법률로 정할 사항"

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이러한 특례시 논란과 관련해 이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 아래와 같은 의견을 밝혔다.

"개정안 제195조는 개정안 제14조 제1항 제2호 단서의 50만 이상 대도시의 사무특례와 같이 보충성의 원칙에 따라 대도시의 역량에 상응하는 특례인정으로 일관성을 어느정도 찾을 수 있으나 조정안에는 대도시 외의 시.군.구를 포함하여 특례인정의 근거와 기준에 일관성을 상실하여 무엇을 위한 특례인지 알 수가 없게 된다"며 "합리적인 근거없이 지방자치단체를 차별대우하는 것은 헌법이 보장하는 평등의 원칙에 반한다고 볼 수 있다"고 설명했다.

대도시 특례의 문제점은 지방자치단체의 사무를 똑같이 보장하더라도 대도시는 사무처리역량이 증가되어 더 많은 사무를 처리할 수 있게 되므로 많은 사무를 처리하게 되고, 행정기관의 규모도 이에 상응하게 조절할 수 있으며, 재정적인 수입도 상응하여 확보할 수 있으므로 별도의 특례를 인정할 필요는 없게 된다. 지방자치단체의 감독은 지방업무의 합법성감독에 관한 것으로서 모든 지방자치단체에게 똑같이 적용되어야 할 것으로서 차등할 이유가 없다는 게 이 교수의 주장이다.

이어 "특례제도자체가 지방을 계급화하여 서열화하여 특권을 부여하는 것으로 광역지방자치단체와 기초지방자치단체, 기초지방자치단체와 기초지방자치단체간의 갈등과 분열을 초래하여 지방간의 협력을 어렵게 한다"며 "이에 개정안 제14조 제14조 제1항 제2호 단서(현행 지방자치법 제10조 제1항 제2호)의 50만 이상 대도시 특례조항과 개정안 제195조 특례조항은 삭제하는 것이 바람직하다"고 덧붙였다.

대신에 현재 대도시 특례사무를 모든 지방자치단체에게 보장하고, 이를 더 확대하여 지방분권을 하고 지방의 재정역량에 따라 처리할 사무를 자기 책임하에 결정하고 이를 위한 행정조직과 재정수단을 마련하도록 하는 것이 지방자치의 원리에 부합하다는것이다.

특히 그는 "대도시 등은 그 규모와 역량으로 이미 특례를 인정받고 있는 것과 마찬가지이므로 제도적으로 별도의 특례를 인정할 필요가 없다"며 "일본이나 독일을 제외한 대부분의 나라에서는 특례시 조항을 두고 있지 않다. 다만, 민족적, 역사적, 언어적, 지리적인 이유에서 인정하는 사례가 있으나 이는 특수한 사정에 의한 특례로서 개정안의 특례와는 전혀 다른 성격이고 우리나라에 그러한 특례를 인정할 특수한 사정은 존재하지 않다"고 덧붙였다.

채원호 가톨릭대학교 행정학과 교수도 특례시법 통과를 서두를 것이 아니라 보다 심도있는 이론·제도·실천적 평가부터 진행되야한다는 입장을 밝혔다.

채 교수는 광역·기초지자체라는 2층제 지방자치제도의 근간을 뒤흔들기보다는 현재 운용 중에 있는 대도시 특례 제도의 유연한 적용을 통해 차등적(差等的) 분권을 구현하는 것이 우선이라고 강조하면서도 경기도에 소속 돼 있는 대도시와 비(非) 수도권 지역에 위치한 다른 시·도를 일률적으로 묶어 단일안을 만드는 것 자체가 문제라고 했다.

채 교수는 경기도의 경우 31개 시·군 중 50만 이상 대도시가 10개 정도 존재하고 있어 특례시 도입시 도 단위 광역지방정부의 기능 형해화(形骸化)·공동화(空洞化) 가능성이 있음도 우려하며, "재정·인구절벽에 따른 지방소멸이 우려되는 상황에서 특례시 도입은 지역간 불균형을 심화시키고 광역지자체의 조정기능을 약화시킬 우려가 크다"고 지적했다.